Топология Регионального Портала
Задачи государства в современном обществе сложны и многообразны. Государственные органы составляют распределенную систему государственного управления, реализуя во всех сферах жизни общества значительное количество разнообразных функций. Понятно, что при развертывании инфраструктуры электронного правительства принцип функциональной распределенности его элементов (составных частей) также является доминирующим.
Любой государственный орган в пределах своих функций и компетенции разворачивает собственную информационно-коммуникационную (программно-технологическую) систему, которая решает весь комплекс задач по информационной поддержке и сопровождению повседневной деятельности.
Вместе с тем, любой из государственных органов является частью единой Системы органов государственной власти, которая объединяет, согласует и координирует их деятельность в рамках установленной Конституцией и Региональными законами системы государственного управления. Любой из государственных органов является частью жестко определенной иерархической системы, с определенной ролью, полномочиями, ответственностью. Конституцией и Региональными законами определена вся система взаимодействий между государственными органами, принципы и система управления (руководства) ими со стороны высших должностных лиц государства.
Логика построения и функционирования электронного правительства также следует логике системы власти, однако «электронная» составляющая более мобильна и гибка и позволяют не только следовать традиционной логике, но и оперативно перенастраивать саму систему, создавая в ней новые элементы и реализуя новые модели управления и взаимодействия. Однако, когда мы, в рамках проекта электронного правительства выстраиваем новую сетевую (вертикально-горизонтальную) модель функционирования системы государственного управления и власти, властная вертикаль и иерархия остается доминирующим принципом в логике власти. Такова природа власти и государства.
При относительной самостоятельности основных системных элементов электронного правительства, прежде всего порталов государственных органов, роль Регионального Портала остается ключевой.
Фактически Региональный Портал (заложенные в него модели и логика функционирования) является системообразующим фактором в проекте электронного правительства, во всяком случае, в контуре исполнительной власти, выполняющей задачи непосредственного государственного управления в обществе.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 77 и 110) исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.
В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Региональные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Конституционные положения делают обоснованным интеграцию государственных «электронных» инфраструктур, как Регионального так регионального уровня: Региональных органов исполнительной власти и Правительства в целом с одной стороны, а с другой стороны, органов власти субъектов федерации.
Правительство Российской Федерации, как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации является основным субъектом управления в системе исполнительной власти. Соответственно его «электронная» составляющая (прежде всего в лице Регионального Портала) решает задачи не только информационной поддержки его деятельности как коллегиального органа, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (см. ст. 1 Регионального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»), но осуществляет поддержку функций Правительства и, прежде всего, в организации исполнения Конституции Российской Федерации, Региональных конституционных законов, Региональных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, в осуществлении систематический контроль за их исполнением Региональными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принятии мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации (см.
ст.4 Закона «О Правительстве Российской Федерации»).
Согласно ст. 12 Закона « О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации руководит работой Региональных министерств и иных Региональных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Региональные министерства и иные Региональные органы исполнительной власти, в свою очередь, подчиняются Правительству Российской Федерации и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.
Таким образом, в проекте электронного правительства (в полном соответствии с логикой аналогичных систем в крупных бизнес-корпорациях) Правительство выступает в роли коллективного управляющего.
Вместе с тем в роли коллективного управляющего Правительство, как правило, проявляет себя либо на своих заседаниях, либо в принятии Региональных актов. В иерархии управления всегда стоит фигура конкретного управляющего. Точно так, как это имеет место в любой организации.
В соответствии со ст. 113 Конституции РФ и ст.24 Закона «О Правительстве Российской Федерации» Председатель Правительства Российской Федерации возглавляет Правительство Российской Федерации, определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу и представляет Правительство Российской Федерации в Российской Федерации и за пределами территории Российской Федерации, ведет заседания Правительства Российской Федерации, обладая правом решающего голоса, подписывает акты Правительства Российской Федерации, а также систематически информирует Президента Российской Федерации о работе Правительства Российской Федерации.
В контуре исполнительной власти задачи и функции государственного управления и регулирования распределены между аппаратами Региональных органов исполнительной власти и органами власти субъектов федерации.
В целях реализации функций Правительства (как коллективного управляющего) и его Председателя (главного управляющего) согласно ст. 47 Закона «О Правительстве Российской Федерации» создан Аппарат Правительства Российской Федерации, который обеспечивает деятельность Правительства Российской Федерации и организует контроль за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством Российской Федерации, взаимодействует с Администрацией Президента Российской Федерации и аппаратами палат Регионального Собрания.
Аппарат Правительства Российской Федерации является государственным органом и работает под руководством Председателя Правительства, а непосредственно возглавляется Руководителем Аппарата Правительства – Министром Правительства.
Таким образом, в контексте наших построений Аппарат Правительства является фактически информационно-управляющим офисом главного управляющего – Председателя Правительства.
Соответственно Портал Правительства (а сегодня это сайт Правительства Российской Федерации) выступая как самостоятельное направление (средство и инструмент) по информационному обеспечению деятельности Правительства («электронная») является элементом общей инфраструктуры обеспечения деятельности Правительства и его Председателя и базируется в Аппарате Правительства.
Большая часть функций Аппарата Правительства – это функции информационной поддержки, управленческих коммуникаций, согласования, координации, экспертизы и контроля. Аппарат Правительства, по сути, есть информационная корпорация, реализующие различные информационные процедуры.
Понятно, что «электронная составляющая» в деятельности Аппарата Правительства является ключевым элементом всей инфраструктуры электронного правительства. Региональный Портал строится как «электронная составляющая» Аппарата Правительства, ибо любая виртуальная (онлайновая) система должна быть жестко привязана к реальной (оффлайновой) структуре. В системе Правительства – это, объективно, Аппарат Правительства.
Столь подробные разъяснения приведены лишь с той целью, чтобы поставить точку в дискуссиях по поводу того, откуда «растет» электронное правительство. Электронное правительство начинается от Председателя Правительства и Аппарата Правительства, выступающего ведущей информационной организацией в системе исполнительной власти. Это обусловлено сложившейся системой, утвержденной и четко регламентированной Конституцией и Региональным законодательством, естественной логикой управления и практикой информационного оборота в контуре исполнительной власти, принятым порядком взаимодействия Правительства с другими высшими органами исполнительной власти.
Именно Аппарат Правительства обеспечивает связность информационно-управленческой деятельности других государственных органов, процедур управления, подготовки и принятия Региональных решения, контроля, согласования и координации. В каком-то смысле в лице Аппарата Правительства реализуется горизонтальная составляющая в контуре исполнительной власти, что позволяет поддерживать необходимый уровень эффективности вертикальной бюрократической системы.
Для граждан деятельность исполнительной власти ассоциируется, прежде всего, с деятельностью «большого» Правительства и его Председателя, в конце концов, «Белого Дома». Если Председатель представляет Правительство Российской Федерации в Российской Федерации и за пределами территории Российской Федерации, то он представляет исполнительную власть и в информационном пространстве, как российском, так и глобальном.
В заключении, заметим, что проекты «электронных правительств» в таких странах, как Великобритания и США, также «растут» от глав исполнительной власти и непосредственно поддерживаются – «кабинет-оффисом» британского Премьера и «офисом управления и бюджета» в администрации Президента США.
Существует еще ряд, вопросов, которые, в определенном смысле, могут изменить модель «роста» и функционирования инфраструктуры электронного правительства. Это, прежде всего, вопросы, связанные с возможными изменениями в системе власти, в том числе в рамках Административной реформы, разграничений полномочий между Региональным центром, регионами и местным уровнем и реформы государственной службы.
Нет необходимости гадать о том, какой вид приобретет система государственной власти в России через несколько лет. В любом случае это три классические ветви, среди которых исполнительная власть. Во главе ее будет первое лицо с аппаратом, обеспечивающим его деятельность. Исполнительная вертикаль также сохранится, ибо это связано с фундаментальным требованием единства прав и обязанностей граждан на всей территории страны, что предполагает единые гарантии со стороны государства по реализации прав, обязанностей и законных интересов граждан.
Решить эту задачу можно только в рамках единой системы исполнительной власти.
Понятно, что инфраструктура электронного правительства в ситуации системных (структурных и функциональных) изменений в контуре исполнительной власти, продолжает выполнять задачу несущей информационной конструкции, обеспечивающей поддержку системы государственного управления. В силу программно-технологической природы (политически нейтральной природы) любой элемент и инфраструктура «электронного правительства» в целом в достаточно короткие сроки перенастраивается («переопределяется») под актуальные модели властных и управленческих взаимодействий.
Более того, в ситуации структурных и системных изменений в «электронная» составляющая исполнительной власти выполняет роль некоего «мостика» между «уходящими» государственными формами и создаваемыми, обеспечивая плавность перехода и преемственность. Граждане не должны нести дополнительные (новые) издержки по причине начала структурно-функциональной перестройки власти, которая, по старинной русской традиции, чревата организационным хаосом и управленческой неразберихой.
Порталы органов исполнительной власти состоят из Регионального Портала, порталов Региональных органов исполнительной власти и органов власти субъектов федерации, которые являются системными элементами инфраструктуры электронного взаимодействия исполнительной власти в общей системе электронного правительства.
Региональный Портал в силу специфики роли и места Правительства в системе исполнительной власти является самостоятельным информационным ресурсом, реализующим все возможные топологические модели представления информации (структурно-функциональную, программно-целевую, проблемно-ориентированную), доступа к ней пользователей и их обслуживания.
Возможные топологические модели включаются в общую архитектуру Регионального Портала в том объеме, который необходим для решения основных задач информационного обеспечения Правительства Российской Федерации, как высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации, коллегиального органа, возглавляющего единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Региональный Портал решает задачу обеспечения полноты и целостности информационного восприятия гражданами действий Правительства в целом, т.е. Председателя Правительства, членов Правительства, Региональных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти, а также государственных органов, входящих в контур исполнительной власти. В этом контексте Региональный Портал решает задачи информирования – доступа пользователей к информации об исполнительной власти и ее повседневной деятельности. Соответствующие задачи решаются представлением как собственной информации о деятельности органов исполнительной власти, так и информации созданной и используемой совместно с другими государственными органами.
Региональный Портал также выступает как «входная» площадка, позволяющая пользователю с наименьшими издержками по времени ориентироваться в системе информационных ресурсов и сервисов органов исполнительной власти, что предполагает наличие на Региональном Портале различных видов информации «вводного» характера, предваряющего полноценные информационные ресурсы и сервисы ведомственных порталов, отнесенные к сфере их компетенции и функциональной деятельности.
Региональный Портал также реализует собственную систему сервисов для граждан и организаций, включая и государственные органы. Это обусловлено наличием в системе исполнительной власти Аппарата Правительства, являющегося государственным органом, работающим под руководством Председателя Правительства и опосредующим ряд ключевых информационно-управленческих задач (процедур) в соответствии с Регламентом Правительства.
Дополнительным фактором, определяющим сложность моделей Регионального Портала, является то, что при Правительстве существует ряд государственных органов, которые реализуют свои функции непосредственно под руководством Правительства, как коллективного органа и курируются либо Председателем Правительства, либо Руководителем Аппарата Правительства.
В этой же связи следует учитывать, что Правительством образовано некоторое количество временных органов - советов, комиссий, рабочих групп, которые также должны быть информационно представлены в инфраструктуре Регионального Портала.
В системе электронного правительства Региональный Портал в большей степени осуществляет (воплощает) идеологию «электронного руководства», что означает сосредоточение на наиболее общих вопросах деятельности исполнительной власти и межведомственных взаимодействий и формировании целостного информационного образа исполнительной власти в глазах общества, в том числе в вопросах эффективности и ответственности за выполнение конституционных функций и актуальных политических, социально-экономических и иных задач.
Следует отдавать отчет, что Региональный Портал должен рассматриваться наряду с другими порталами государственных организаций, поскольку граждане в силу удобства будут использовать различные точки доступа. Во многих случаях к одной и той же информации, например к локальной информации или специализированной (например, по образованию или здравоохранению), помимо доступа через центральный Региональный Портал удобно будет пользоваться услугами портала местного органа власти или Министерства образования или здравоохранения.
Порталы Региональных органов исполнительной власти и органов власти субъектов федерации топологически схожи с Региональным Порталом, и реализуют все возможные модели представления информации и организации сетевых сервисов. Однако в силу их места и роли в системе исполнительно власти они в больше степени исходят из идеологии «электронного администрирования». Это означает, что инфраструктура электронного взаимодействия государственного органа в большей степени ориентируется на поддержку системы и процедур взаимодействия с внешними клиентами – гражданами и организациями, которые получают в данных государственных органах услуги, необходимые для реализации их прав, обязанностей и законных интересов.
Ведомственная информация (информационные ресурсы) и ее структура имеют ценность для пользователя только в связи с использованием ее в процессе государственного обслуживания. Это, в свою очередь, в значительной степени определяет архитектуру ведомственного портала, которую мы определили как «информация и услуги для жизни».
Для порталов Региональных органов исполнительной власти также характерно включение моделей, поддерживающих программно – целевую размерность, что обусловлено осуществлением рядом ведомств функций координации деятельности других государственных органов в рамках реализации стратегических задач развития общества, реализации Региональных целевых программ и проектов.
Структурно-функциональная размерность в системе ведомственного портала представлена на уровне блоков справочной информации о ведомстве, сфере ведения (отрасли), а также по ряду других задач информационного обеспечения деятельности Регионального органа.
В рамках электронного правительства существуют различные модели непротиворечивого (с точки зрения пользователя и с точки зрения политических статусов) существования различных системных элементов – Регионального Портала, порталов (сайтов) Региональных органов исполнительной власти и порталов органов власти субъектов федерации.
Так, на базе порталов Региональных органов власти на основе консолидации информации из различных ведомств могут создаваться тематические платформы, посвященные одному из функциональных направлений деятельности Правительства, закрепленным за соответствующим органом власти или ориентированные на четко определенную группу пользователей.
Очевидно, что РП должен использоваться государством как средство предоставления услуг в совокупности с другими каналами их предоставления. Кроме того, общественные организации и бизнес могут также обеспечивать интерфейсы к Региональным сервисам. Например, заявление на обмен водительских прав может быть подано через какой-либо популярный портал для автолюбителей, который может иметь интерфейс через специальный шлюз Регионального Портала с соответствующими государственными информационными системами.
Некоторые элементы трансформирования подходов к использованию различных каналов предоставления государством услуг представлены на рисунке ниже.
Рис. 3. Видение каналов предоставления услуг.
Важной частью общего видения являются традиционные каналы предоставления услуг, дополненные веб-технологиями.
Даже если персональное общение является ключевым компонентом услуги, веб-технологии могут обеспечить улучшения в формате оказания услуги. Например, заявка на посещение врача может быть оформлена через Интернет, при этом может отпасть необходимость повторного обращения к врачу за возобновлением рецепта на лекарство. В то же время, сам врач сможет воспользоваться электронной системой для доступа ко всей информации по пациенту.
Многие частные компании выбирают модель, в соответствии с которой используются центры обслуживания обращений клиентов (Call Centres), но при этом они присутствуют как вторичный канал. С точки зрения обеспечения удобства и уменьшения затрат на обслуживание запросов граждан и бизнеса, для государства было бы предпочтительно, чтобы его клиенты максимально пользовались бы каналами взаимодействия «первого уровня» [10, с.48] (т.е. доступ к порталу через ПК, информационные киоски и пр.) и только потом уже использовали другие каналы взаимодействия с государством, такие как Центры обслуживания обращений или личные визиты в офисы.
Рис. 4. Каналы взаимодействия с государством.
