Предпосылки для перехода к электронному правительству в России
За последние десятилетия прошлого века сформировалось ряд предпосылок, которые позволяют ставить задачу по развертыванию в России электронного правительства, как проекта национального масштаба.
Ряд обстоятельств буквально «выталкивают» Россию создавать свое электронное правительство. К ним можно отнести следующие факторы:
- все более глубокое вхождение России в мировое сообщество и как результат необходимость обретения соответствующей общественной инфраструктуры, адекватной социально-политическим, экономическим, идеологическим и иным аспектам глобализации;
- разработка и реализации программ модернизации госаппарата, проведение Административной реформы;
- динамичное развитие информационной и коммуникационной сферы в общественном, государственном и частном секторе, развитие собственно самих технологий работы с информацией;
- рост уровня технологической оснащенности государственных органов и рост информационно-технологической культуры государственных служащих;
- рост требований со стороны гражданского общества к открытости и доступности власти, эффективности работы госаппарата, в том числе по структуре издержек на государственное управление, рост уровня демократизации общества и соответствующей демократии гражданской и информационной культуры;
- достижение принципиально иного (по сравнению с советским периодом) уровня информационной открытости власти;
- формирование независимой от государства информационной среды и субъектов информационной деятельности, формирование значительных объемов негосударственных информационных ресурсов, являющихся альтернативными (конкурентными) по отношению к государственным;
- усложнение объекта управления – общества, и актуализация задач по обеспечению наблюдаемости и управляемости общественными процессами;
- ограниченный перечень и объем традиционных ресурсов модернизации общественного и государственного управления;
- интенсивная информатизация сферы корпоративного управления в бизнесе, и вообще в экономической сферы и появление необходимости определить адекватную модель и комплекс инструментов по регулированию экономической жизни со стороны государства;
- рост самоуправляемости общества, формирование структур гражданского общества и рост потребностей в эффективной общественной координации;
- появление задач по поддержке со стороны государства процессов структуризации гражданского общества, что требует создания соответствующей инфраструктуры постоянного взаимодействия с ним, увеличение роли и объема диалоговых задач, задач постоянной обратной связи и постоянного взаимодействия власти и граждан;
- необходимость придания деятельности государственных предприятий эффективности, сопоставимой с эффективностью бизнес-корпораций;
- необходимость повышения качества государственных услуг (сопоставимых с качеством услуг частного сектора), актуальность задач по достижению приемлемого уровня издержек на сектор государственных услуг, а также учет роста уровня потребительских ожиданий от государственных услуг;
- приобретение определенного позитивного опыта в использовании таких методов государственного управления, как программно-целевой, проектный и прочие;
- изменение роли и места информационной составляющей в комплексе контуров государственного управления и регулирования общественных процессов, в том числе для укрепления федерализма и Региональной вертикали власти;
- практический переход (в ряде случаев) от прямого государственного администрирования к моделям, основанным на принципах координации и влияния (опосредованного) на процессы в обществе и объекты управления;
- сдвиг в идеологии государственного строительства к моделям «делового правительства», базирующегося на отдельных элементах идеологии корпоративного управления.
За последние десятилетия прошлого века сформировался ряд предпосылок, которые позволяют ставить задачу по развертыванию в России электронного правительства как проекта национального масштаба.
Также как и в большинстве других стран среди проблем, встающих на пути реализации электронного правительства в России, можно выделить, по крайней мере, три приоритетных группы: политические, социально-экономические и технические проблемы.
Политические проблемы. Первая группа политических проблем охватывает сложные и в то же время самые важные проблемы, от решения которых в наибольшей степени зависит процесс создания в России электронного правительства. Следует, однако, ожидать, что ситуация с формированием электронного правительства в России в ближайшей перспективе может существенно измениться, поскольку в утвержденной Региональной целевой программе «Электронная Россия 2002 – 2010 годы» этим вопросам уделяется большое внимание. Согласно этой программе на первом этапе (2002 г.) была проведена инвентаризация и создана система мониторинга баз информационных и статистических данных, находящихся в собственности органов государственной власти. Также были разработаны и реализованы регламенты свободного доступа к базам данных экономической, торговой, промышленной, внешнеэкономической и иной государственной статистики, а также разработана система единых стандартов и протоколов обмена информации. На втором этапе (2003-2004 г. г.) планируется завершить процесс перехода к открытому доступу находящихся в собственности государства баз данных, не являющихся предметом государственной или коммерческой тайны и не нарушающих прав граждан на защиту персональной информации. Предусматривается также начало реализации перехода органов власти на электронный документооборот. К середине третьего этапа (2005-2010 г.
г.) будет завершен переход на электронный документооборот Региональными органами власти и значительной части органов власти на региональном и муниципальном уровнях. Кроме того, предусмотрено осуществление комплекса мероприятий, направленных на создание единой системы информационного обеспечения органов государственной власти.
Тем не менее, для реального продвижения в этом направлении в составе политических проблем необходимо осуществить целый ряд серьезных мероприятий. В частности, формированию электронного правительства должна предшествовать подготовительная работа, решающая такие задачи, как оценка готовности и потребности населения в услугах электронного правительства, определение достижимых целей по структуре предоставляемых услуг населению и по обеспечению преимуществ для обеих участвующих сторон, определение принципов и механизмов финансирования перехода на электронное правительство и выбор альтернативных источников и ряд других задач. Большое значение имеют инвестиции в создание информационных инфраструктур, оборудования, в развитие сервиса и услуг. При этом известно, что практически во всех развитых и во многих развивающихся странах основные инвестиции в информационные и коммуникационные технологии идут со стороны частного сектора. Даже в странах Центральной и Восточной Европы, которые практически одновременно с Россией начали движение в сторону рыночной экономики, вопросы инвестирования находятся под контролем государства и им стимулируются, для чего созданы специальные полномочные органы власти или структуры, подотчетные правительствам. Поэтому главная задача российского правительства, хотя это и звучит во многом декларативно, состоит в создании реальных стимулирующих условий для роста объема инвестиций.
В процессе формирования законодательных основ будущего информационного общества Россия должна предусмотреть мероприятия по гармонизации своего законодательства в соответствии с директивами Европейского Союза. Эта задача также должна решаться централизованным образом с привлечением соответствующих органов стандартизации и всех ведомств, отражающих интересы потенциальных пользователей и участников информационного общества.
К группе политических проблем следует отнести также вопросы разработки стратегии и основных принципов государственной политики в сфере формирования электронного правительства. Накопленный развитыми странами опыт позволил сформулировать ряд ключевых принципов для онлайнового распространения и обсуждения общественно-значимой информации среди правительств, граждан и других членов общества.
Социально-экономические проблемы. Использование информационных технологий изменяет парадигму процесса принятия решений, поскольку эти процессы смещаются на уровень граждан, наделенных новыми для них возможностями и полномочиями, сами процессы становятся интерактивными, а источник принятия решений децентрализуется. Переход к новой парадигме вызывает ряд новых серьезных проблем, главная из которых в том, что обе участвующие стороны – граждане и власти – должны переосмыслить свои действия в условиях интерактивной сетевой структуры и сформировать соответствующие кодексы поведения, определяющие их права и обязанности. Не менее важно также создать условия, при которых использование информационных сетей становится доступным и привлекательным для всех граждан и при этом не должны возникать предпосылки для появления неравенства между отдельными гражданами, именуемого «цифровым расслоением».
Обе участвующие стороны, при переходе на новые технологии интерактивного взаимодействия, должны быть готовы к изменению привычных, традиционных форм своей деятельности, в частности, и граждане и Региональные служащие должны повысить уровень своей компьютерной грамотности. Облегчение доступа к правительству предъявляет серьезные требования как к структуре и составу Региональной информации так и к персоналу, который ее готовит. Поддержка доступности информационных технологий подразумевает развитие стандартизации и унификации пользовательских средств и оборудования, таких как использование общих ресурсов, форм и типов стандартных окон просмотра и т.д. Наконец, большое значение для развития онлайнового взаимодействия с населением имеет качество Региональной информации с пользовательской точки зрения, а также ее сохранность и конфиденциальность.
Электронизация, являясь несомненно позитивным фактором, несет, однако, в себе и серьезный негативный потенциал в виде возможного усугубления существующего расслоения общества: в дополнение к экономическому, социальному и иным видам неравенства добавляется «цифровое неравенство», причем оно присуще, естественно, в различных масштабах, всем без исключения странам мира, начиная от США и до самых отсталых стран. Основная трудность преодоления этой проблемы связана с большим разнообразием форм и уровней проявления цифрового расслоения и необходимостью активного международного сотрудничества и взаимопомощи.
Как показывает накопленный опыт, большинство проблем, которые встречаются в конкретных ситуациях, в основном одинаковы. Это позволяет достаточно уверенно использовать накопленный опыт, в том числе в такой специфической ситуации, которая характерна для России. Перечень встречающихся барьеров на пути развития электронных правительств также достаточно типичен, а различия начинаются на уровне выбора путей их преодоления. При этом однозначно отмечается очень сильная зависимость этого выбора от политической воли правительства, а также от текущего экономического состояния конкретной страны.
В рассматриваемой группе социально-экономических проблем, затрагивающих все российское общество, и потому отнесенных к компетенции Региональных структур, в первую очередь необходимо в максимально возможной степени наращивать усилия по повышению компьютерной грамотности и росту осведомленности о преимуществах использования информационных технологий в повседневной жизни каждого человека и в первую очередь среди молодого поколения, а также среди людей, которые по роду своих занятий далеки от этой сферы. При этом, одним из эффективных путей повышения компьютерной грамотности и заинтересованности в использовании компьютеров и информационных технологий является содействие и поддержка домашней компьютеризации, которая служит мощным рычагом формирования информационного общества и эффективность которой в развитых странах давно не подвергается сомнению.
Технические проблемы. В группе технических проблем одной из основных является развитие национальной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры. Несмотря на достигнутые в последние годы в этой области определенные успехи, Россия отстает не только от развитых стран мира, но и от многих развивающихся стран и от стран Центральной Европы. Так же как и в других странах, темпы движения России к информационному обществу, а также и к реальному распространению электронного правительства принципиально зависят от степени распространенности и доступности Интернет. Существующее состояние, хотя и нельзя назвать катастрофическим, однако реальной основы для решения проблемы пока не создает. Хотя по абсолютным показателям Россия в числе лидеров среди стран Центральной и Восточной Европы, но по относительным - на последнем месте. Интернет должен быть доступен всему населению и всем организациям во всех регионах страны.
Развертыванию работ по практическому переходу на электронное правительство должны предшествовать всесторонние оценки готовности всех сторон, задействованных в новых формах взаимодействия.
Немаловажное значение имеет и организация международного взаимодействия в области создания электронных правительств. Опыт организации совместного пилотного проекта стран «Большой восьмерки» в 1998- 2000 гг. продемонстрировал высокую эффективность сотрудничества различных международных организаций в сфере формирования электронных правительств. Результативность проводимой работы напрямую связана с возможностью использования накопленного опыта и широкого распространения разработанных технических решений, а также с возможностью объединения усилий и ресурсов, особенно между странами, находящимися на приблизительно одинаковых уровнях своего развития. Кроме того, международное взаимодействие в области создания электронных правительств имеет большое значение для развивающихся стран. Речь идет о возможности распространения современных электронных технологий на спонсорской основе, как между непосредственными участниками проекта, так и передаче членами проекта имеющихся у них достижений и технологий в развивающиеся страны.
Этим создаются хорошие возможности для распространения накопленного опыта и знаний в вопросах организации онлайновых правительств и, таким образом, демонстрируются развивающимся странам несомненные преимущества массового использования информационных технологий в государственном управлении.
Существует несколько ключевых проблем, сдерживающих переход России к электронному правительству:
- межведомственная разобщенность. Сегодня все министерства, имеющие дело с персональными данными граждан, создают собственные информационные системы. Точно так же создаются отдельные кадастры и регистры. В итоге ресурсы тратятся по нескольку раз на создание одних и тех же систем. А ресурсы отдельных замкнутых ведомственных систем недоступны другим министерствам. Особенно остро проблемы ощущаются на уровне муниципалитетов, где Региональные органы государственной власти и управления, как правило, не предоставляют органам местного самоуправления своих данных.
- отсутствие единых стандартов и классификаторов. При отсутствии единых общеРегиональных стандартов баз данных, классификаторов и кодификаторов товаров, услуг, льгот, стандартов представления адресной и персональной информации каждое министерство и ведомство, регион и муниципалитет придерживается собственных правил. Корректный экспорт и импорт данных невозможен. Тратятся значительные человеческие и финансовые ресурсы на поиск и сопоставление информации, переформатирование данных.
- отсутствие законов и нормативных актов, регламентирующих процессы информатизации, создания электронного правительства, предоставления электронных услуг населению и бизнесу. Нет нормативных актов, регламентирующих предоставление информации Региональными министерствами и ведомствами друг другу, региональным органам государственного управления и органам местного самоуправления. Не регламентированы процессы информационного взаимодействия органов власти между собой, с гражданами и бизнесом.
Закон об электронной цифровой подписи (ЭЦП) не работает. Существующее законодательство не стимулирует внедрение ИКТ в процессы государственного управления, в процессы взаимодействия органов власти между собой, с гражданами и бизнесом. Существующие налоги не стимулируют спрос на ИКТ в органах государственного управления и местного самоуправления, в компаниях, в бюджетных организациях, а также – спрос граждан на современную компьютерную технику, инфокоммуникационные услуги, электронные финансовые инструменты.
- отсутствие органов управления процессами создания электронной России. Не создан единый орган, наделенный достаточными полномочиями по координации действий органов Региональной и региональной власти, органов местного самоуправления, общественных и научных организаций и объединений в области информатизации, внедрения ИКТ, современных электронных услуг, создания электронной России. Нет персональной ответственности за достижение целей ФЦП «Электронная Россия». Отсутствует координация между регионами, муниципалитетами, органами Региональной власти. Отсутствует единая вертикаль, объединяющая все уровни власти для достижения целей вхождения России в глобальное информационное общества, перевода экономики на рельсы инновационного развития, построения электронной России. В итоге за полгода реализации ФЦП «Электронная Россия» не достигнуто значимых результатов, которые могли бы ощутить граждане, бизнес, чиновники. Решения по финансированию программных мероприятий принимаются без консультаций с субъектами РФ, муниципалитетами, без привлечения профессионального экспертного сообщества к обсуждению планируемых действий.
- отсутствие политики финансирования процессов создания электронной России. Не определена приоритетность решаемых задач и, следовательно, не определены приоритеты финансирования создания электронной России. При огромном различии бюджетообеспеченности регионов не предприняты меры по сглаживанию различий в возможностях информатизации.
До муниципального и регионального уровня деньги ФЦП «Электронная Россия» не дошли. Главное мероприятие первого этапа ФЦП «Электронная Россия» - инвентаризация имеющихся систем – не выполнено. Не разработаны механизмы стимулирования частных инвестиций в создание электронной России.
- отсутствие общегосударственной системы продвижения идей электронной России. Не реализуются специальные программы в электронных средствах массовой информации, рубрики в массовых и профессиональных изданиях. Высшие должностные лица страны не держат тему электронной России в фокусе своего внимания. Не организовано освещение опыта передовых муниципалитетов, регионов, ведомств. Отсутствует планомерная работа министерств – государственных заказчиков ФЦП «Электронная Россия» по информированию граждан, бизнеса, регионов, муниципалитетов о достигнутых результатах и планируемых действиях. Не обеспечена методическая поддержка субъектов федерации и муниципалитетов.
ЦЕЛЕВЫЕ ГРУППЫ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ УСЛУГ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА В РОССИИ
В России, также как и в большинстве стран мира, где уже действует электронное правительство можно выделить четыре традиционных целевых груРП потребителей услуг электронного правительства. Эти группы охватывают:
1. население России, куда входят все российские граждане, среди которых можно выделить: граждан, для которых русский язык является основным, граждане, проживающие в национальных образованиях (республиках, автономных республиках, краях и областях), а также граждане, имеющие ограниченные физические возможности (инвалиды, нетрудоспособные и временно не работающие);
2. бизнес, куда включаются коммерческие структуры, относящиеся к частному сектору;
3. Региональные (или государственные) служащие, относящиеся ко всем уровням государственной, региональной и местной власти;
4. другие правительства, к которым относятся учреждения всех уровней государственной, региональной и местной власти, являющиеся внешними по отношению к правительству.
