Новые качества системы госуправления в условиях информационного общества
Изменение культуры общества в результате революционного развития ИКТ проявляется во всех аспектах жизни общества: политической, социальной, экономической и других сферах. Изменяется и система общественных институтов. Процесс накопления информации (знаний) и информационные и коммуникационные технологии в равной степени влияли на развитие социального индивида, эволюцию гражданского общества, трансформацию государственного устройства (власти) и, самое главное, определяли сущность (содержание) среды и процедур взаимодействий (среду общественных коммуникаций) между этими основными субъектами исторического процесса.
Современное общество, в своей позднеиндустриальной стадии, стало обретать совершенно иные качества. Новые ИКТ изменяют содержание экономической, административно-управленческой, культурной, социальной и других сфер жизни. Состояние современности можно охарактеризовать, как процесс «переопределения» основных субъектов исторического процесса – индивида, гражданских сообщества и институтов власти (институтов государства), среды и системы их взаимодействий, прежде всего демократических, экономических, социальных и административных процедур.
Главный сдвиг характеризуется как сдвиг от вертикальных бюрократий к горизонтальным корпорациям. Сети становятся фундаментальным материалом, из которого вырастает новая организационная культура взаимодействий.
Физические (личные) служебные контакты и коммуникации заменяются (или опосредуются) электронными коммуникациями и соответствующим им процедурами. Вместе с тем, это не означает, что в электронную сферу отчуждаются все возможные в организации формы и виды служебных и личных взаимодействий, но лишь те, которые сопровождаются значительными объемами неквалифицированного информационного оборота (обмена), осуществляемого в процедурах управления и взаимодействия с потребителями услуг, а также те формы, которые по различным (в том числе субъективно- психологическим) основаниям могут быть переведены в электронный вид.
Объективный процесс отчуждения в инфраструктуру электронного взаимодействия части служебных взаимодействий и функций организации приводит к сокращению элементов и уровней структуры организации, что так же приводит к снижению издержек на существование организации и повышает эффективность ее функционирования.
Смещение к электронной парадигме взаимодействия, наблюдаемое, прежде всего, в сфере экономической активности и взаимодействий, в полном соответствии с принципом сообразности (тождественности) потребовало от государства начать столь же масштабную трансформацию своей структуры, характера функций и системы государственного управления и общественного регулирования.
В определенном смысле государство (государственный аппарат), являясь самостоятельным общественным организмом, воздействующим на все стороны постиндустриального общества и оставаясь в рамках административно-иерархической модели (организационной формы функционирования), начинает обретать новое и стратегически важное для себя, качество управляющего субъекта сетевого сообщества, в котором организационная и функциональная модель власти сдвигается от жесткого и прямого администрирования и бюрократии к вертикально – горизонтальной (распределенной) управляющей инфраструктуре, а сущность власти трансформируется из категорий административно-регулирующего плана в категории координации, взаимодействия и влияния (прямого и опосредованного).
Анализ мировой практики функционирования и совершенствования работы государственного аппарата позволяет выделить черты, присущие эффективно действующему госаппарату, и проследить основные направления его эволюции.
Характер перехода государственного аппарата от традиционных организационно-управленческих ценностей к новым заключается в следующем:
- На смену бюрократической зависимости и иерархической подчиненности приходит принцип автономии и ответственности за выполнение основной миссии, возложенной на государственные структуры. Проведение серьезных социальных и экономических преобразований невозможно без резкого повышения качества государственного управления. Непременным условием этого является предоставление большей свободы действий руководителям госучреждений в распоряжении государственными ресурсами, определении тактических и оперативных целей, проведении кадровой политики и т.д.
В связи с этим на первый план выходят организационная гибкость, управление инновациями, децентрализация, значительная свобода действий персонала.
- Внедрение четких стандартов и современных механизмов оценки выполнения функций и полномочий в количественных показателях.
Предоставление большей самостоятельности потребовало новых подходов к системе отчетности и контроля за госаппаратом. Наряду с эффективностью деятельности учитывается этическая сторона, а также умение провести анализ проблем, разработать и осуществить план действий, оценить его результаты и последствия. В настоящее время используются методы совершенствования работы госаппарата, как правило, заимствованные из практики частного сектора: бенчмаркинг (benchmarking), реинжиниринг, управление проектами, стратегическое управление, организационное развитие, управление качеством и др.
- Новые организационные структуры с развитыми горизонтальными связями и эффективными системами контроля и координации. Необходим переход к более простым и экономным оргструктурам, ведущий к ликвидации многих промежуточных звеньев. Эксперты Всемирного банка считают, что эти изменения должны происходить за счет использования конкурентных сил, участия гражданского общества, развития политически подотчетной административной системы, применения новых управленческих и информационных технологий. Сложность ситуации в том, что одновременно с планами по сокращению аппарата и уменьшению расходов на его содержание возникают новые задачи, заставляющие создавать дополнительные государственные структуры. Они отвечают за такие области, как управление административными реформами и совершенствование работы госаппарата (применение информационных технологий, развитие связей с общественностью, повышение квалификации работников), а также формирование государственной политики (решение экологических проблем, развитие отношений с международными организациями и т.д.). Прослеживается тенденция более четкого разделения политических и административных функций, налаживания сотрудничества между политическими и карьерными чиновниками.
При создании эффективно действующего госаппарата ставится задача обеспечить соблюдение демократических норм и механизмов, а также сбалансировать принцип самостоятельности и подотчетности государственной бюрократии. Ряд западных специалистов считает, что в перспективе госаппарат будет основан не на строгой бюрократической иерархии, а на рациональном сочетании централизованного управления с горизонтальными сетями, многими автономными структурами, имеющими собственные ресурсы и способными самостоятельно принимать решения. В эту сеть наряду с государственными организациями и учреждениями войдут также частные структуры и общественные группы. В результате произойдет формирование политико-государственной сети, открытой для каждого гражданина.
- Развитие конкурентной среды и широкое использование контрактной системы в государственном управлении. Повышению эффективности госаппарата мешает монопольное положение большинства органов госуправления. Поэтому необходима система, обеспечивающая развитие конкурентных начал, особенно в сфере предоставления услуг населению. В связи с этим в большинстве развитых стран проводится политика демонополизации. Все большее распространение получает практика заключения контрактов с негосударственными или частными структурами на выполнение определенного вида работ, объявляются тендеры. В результате население имеет большую свободу выбора, госслужащие получают стимул для повышения качества оказываемых услуг, а в итоге повышается результативность деятельности всего госаппарата.
- Новый механизм взаимоотношений с обществом, политиками и гражданами. Усложнение социальной структуры общества, появление различных гражданских движений и инициатив заставляет искать новые механизмы взаимоотношений государственных органов власти с населением и организациями, выражающими их интересы. Развитие идет по двум направлениям: с одной стороны, предпринимаются усилия по повышению качества услуг, оказываемых населению государством (образование, здравоохранение, социальное страхование и др.), с другой – формируются новые механизмы вовлечения граждан в процесс принятия и реализации государственных решений.
Это способствует эффективному использованию ресурсов для решения социальных проблем, более точному определению приоритетов государственной политики. Постепенно начинают формироваться новая культура и новый стиль работы государственных органов власти с ориентацией на запросы и нужды населения, повышение ответственности за распределение услуг и ресурсов. Оценка их деятельности зависит от уровня удовлетворения граждан государственными услугами, степени их доверия к государству и реальной возможности участвовать в разработке и принятии решений. Большое значение придается расширению консультативной и информационно-аналитической работы с общественными организациями и населением. Важнейшим условием эффективной работы госаппарата является гласность, публичность и обязательность обоснования принимаемых решений, право граждан на их разъяснение, наказание за предоставление ложной или искаженной информации.
- Достижение результатов при ограниченных ресурсах и ориентация на их экономию в ходе осуществления государственными органами своих функций.
Растущее несоответствие между ограниченностью ресурсов и ростом социальных ожиданий и потребностей различных слоев общества ведет к недовольству населения и отчуждению власти, появлению новых общественных движений, кризису политических институтов. В связи с этим возникает вопрос о системе распределения ресурсов. С одной стороны, она должна быть справедливой в глазах различных социальных групп, с другой –власть вынуждена проводить политику экономии ресурсов и их более рационального распределения. Одним из аспектов данной проблемы является поиск новых моделей принятия решений на государственном уровне по вопросам определения целей и приоритетов государственной политики.
- Профессиональная государственная служба и эффективное управление персоналом, непрерывное обучение и творческое развитие работников.
Профессионализм госаппарата обеспечивается рациональным использованием кадрового потенциала и развитием института государственной службы.
В современных условиях осуществляется переход от унифицированной к дифференцированной системе госслужбы, ведется работа по кодификации деятельности чиновников и более четкому определению их обязанностей и прав. При сохранении длительной карьерной службы все большее значение придается вертикальной и горизонтальной мобильности чиновников. Предпочтение отдается мобильности внутри организации, поскольку считается, что это способствует обмену опытом, лучшему стимулированию работников, развитию единой культуры, совершенствованию координации в деятельности госаппарата. Принятие на работу и продвижение по службе чиновников происходит на основе “принципа заслуг”, т.е. в зависимости от деловых и личных качеств человека. Вместе с тем все сильнее проявляется и другая тенденция – формирование госаппарата на основе “принципа равных возможностей” с целью сделать его более представительным и доступным для различных социальных и демографических груРП населения. Существенные изменения происходят в системе подготовки персонала госаппарата. Основная их цель – более тесная увязка учебного процесса с задачами административных реформ и модернизации систем госуправления (демократизация в Испании, дебюрократизация в Германии, децентрализация во Франции). Большее внимание обращается на специальные знания и навыки. Считается, что обучение должно стать одним из главных инструментов внедрения инноваций в административную систему и способствовать изменению организационной культуры и менталитета чиновников. В министерствах Франции, например, от 2 до 7% общего фонда заработной платы идет на обучение персонала.
- Управление с ориентацией на ценностные и культурные факторы, а не на бюрократические правила и нормы. Процессы демократизации и децентрализации по-новому ставят вопрос о единстве системы государственной власти, создании нового механизма координации всех звеньев госаппарата. Старые бюрократические процедуры во многом утратили эффективность.
С этим связано усиление интереса к использованию культурных и социальных факторов. В странах Северной Америки и Европы идет процесс формирования соответствующей административной культуры, которая позволит обеспечить единство действий путем понимания всеми государственными служащими своих социальных ролей, осознания и принятия ими общих ценностей и норм. Одновременно создается система управления процессом совершенствования административной этики. Для этого используются методы этического обучения, разрабатываются правовые нормы и этические кодексы, проводятся специальные кампании по улучшению имиджа государственной власти. В 1998 г. Организация по экономическому сотрудничеству и развитию опубликовала “Рекомендации по совершенствованию этического поведения в государственной службе”. Они содержат основные принципы этического поведения и меры по его стимулированию, направления по формированию соответствующей политической, административной и правовой среды.
- Систематическое обновление функций и организационных структур, использование современных методов менеджмента и информационных технологий.
Модернизация госаппарата становится постоянной функцией и одной из основных задач любого правительства. Речь идет о систематическом изучении работы госаппарата, повышении эффективности госуправления, совершенствовании административных процедур, развитии отношений между гражданами и органами государственной власти. Это ведет к созданию оргструктур, ответственных за разработку и осуществление административной политики. В их состав входят политические институты, формирующие стратегию; исполнительные органы, отвечающие за ее реализацию; обеспечивающая инфраструктура (научно-информационные центры, учебные учреждения, профессиональные ассоциации и др.). В настоящее время используются методы совершенствования работы госаппарата, как правило, заимствованные из практики частного сектора: управление тотальным качеством, бенчмаркинг (benchmarking), реинжиниринг, управление проектами, стратегическое управление, организационное развитие и др.
